健全监管体系 提升第三方预算绩效评价业务质量
——来源：《中国会计报》12月16日9版 作者：张俊杰 王子璐
随着第三方机构受托参与全面实施预算绩效管理业务的广泛发展，参与的环节由预算支出绩效评价单一环节向多个环节和领域呈放射性扩展，其机构规模和人员数量迅速增加，业务水平和执业质量有所提升，绩效评价的成果正在逐渐规范，在一定程度上对于全面实施预算绩效管理起到有力的推动作用。
但由于第三方机构起步较晚，涉及业务领域不深，无论是机构还是专业人员参与预算绩效管理均存在市场机制不健全、行业监管不够规范、行业标准较为缺失、业务水平和执业质量仍需提高等问题，严重影响全面预算绩效管理实施的效果，亟待采取有效措施加以规范和引导。
设立“评价评估审核类”
业务准入门槛
第三方机构可以参与预算绩效管理的业务种类很多，按照目前实践工作中开展的预算绩效管理业务内容，结合中介机构常规的划分方法，相关业务可分为预算绩效评价评估审核类、预算绩效事务代理类、预算绩效管理设计咨询类三大类别。
其中，预算绩效评价评估审核类业务可包括预算绩效事前评估、预算绩效目标审核、预算绩效评价、预算绩效评价结果复核认证等需要第三方独立发表评审意见的相关业务。
对预算绩效评价评估审核类业务设立相应的准入门槛，可参照“从事证券期货类相关业务”或“从事税务鉴证类业务”的第三方机构监管方式进行管理。例如，会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等第三方机构从事上市公司的审计、评估、法律业务，需要同时接受各行业主管部门和证券监管部门的监管。
同时，第三方机构从事预算绩效评价评估审核类业务，在接受各自行业主管部门监管的同时，要接受主管预算绩效管理的财政部门监管。
建议财政部门针对该类业务的特征，根据预算绩效管理的政策法规，在现有业务管理制度的基础上，制定相应的业务标准和执业监督管理办法，如《预算绩效评估业务指引》《预算绩效评价业务指引》等，在进行监管的同时，从业务的源头进行穿透治理。
按照政府购买服务特征
细化相关采购政策
第三方机构参与预算绩效管理的各项业务，属于典型的政府购买服务事项。
按照政府购买服务的定义和遵循原则，预算绩效管理专业服务作为一项政府购买服务事项，其范围仅限于政府向社会公众提供的公共服务和政府履职所需辅助性服务，不包括应该由政府直接履职的事项。
一方面，不是所有预算绩效管理事项均可以采用政府购买的方式由第三方提供服务，如预算绩效目标的审批，应该属于政府直接履职的事项。
另一方面，预算绩效管理是政府履职过程中的社会管理性或辅助性服务，其本质是一种社会公共服务。因此，在购买预算绩效管理相关服务时，不应以服务价格为选择服务机构的主要因素。
但在政府采购的实践工作中，无论采用最低评标价法还是综合评分法，其实质都是报价最低者价格得分最高，易导致恶性低价竞争现象。
为此，预算绩效管理服务的购买主体，应从源头建立起此类服务的采购机制，按照预算约束、以事定费等政府购买服务的原则，根据政府采购法律和政府购买服务的行政法规等相关规定，建立、完善和细化预算绩效管理服务采购制度和流程体系，建立起科学的治理机制，为穿透监管提供坚实的制度保障。
建立和完善第三方机构
业务监管体系
第三方机构监管体系包括外部监管体系和内部管控体系。内部管控是指各个第三方机构按照各自所在的行业要求，建立健全机构内部管理制度及控制机制；外部监管主要指财政部门对机构和业务的行政监督管理，以及行业协会（如预算绩效管理协会）的自律性监督管理。
为贯彻落实《关于全面实施预算绩效管理的意见》，财政部制定并出台了一系列预算绩效管理的相关政策文件、制度和管理办法。其中，《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）
就是针对第三方机构监管的相关政策与制度，这表明财政部门在构建第三方机构监管体系方面迈出重要一步。
以上述政策措施为基础，建议财政部门进一步补充完善和细化相关配套制度。横向上，补充“预算绩效评价评估审核类”业务的监督管理办法；纵向上，地方各级财政部门结合本地区的实际情况，进一步细化第三方机构从事预算绩效评价评估审核类业务的监督管理办法，强化制度的适应性和可执行性，加大监督管理力度，真正使财政外部监管穿透到第三方机构业务中。
同时，可成立类似预算绩效管理协会的行业自律性组织，以此形成预算绩效管理外部监督的重要补充力量。
第三方机构要从内部规范管理的角度，针对预算绩效管理业务开展情况，制定专门的业务质量管理办法和执业风险控制制度，以及企业执业标准体系，逐步完善预算绩效管理服务的内部管控机制。外部监督与内部监管体系相互呼应，构成“政府财政部门—行业协会—第三方机构”三位一体的监管体系，使穿透监管与承接主体从源头上形成综合治理的效果。
加快完善第三方机构
信用管理平台建设
2021年8月1日，《暂行办法》开始施行，预算绩效评价第三方机构信用管理平台（以下简称信用管理平台）同步上线运行。
《暂行办法》要求，在每次承接预算绩效评价业务后，第三方机构需要全过程上传有关项目信息，并将预算绩效评价报告提交到信用管理平台。这样的运行模式可以使相类似的项目之间形成比较，也可成为资源库，为类似的绩效评价项目提供参考和借鉴。长此以往，信用管理平台将现有资源形成储备，可以帮助委托方、第三方机构提高绩效评价本身的工作质量，也有利于逐渐降低评价成本。
但由于《暂行办法》和信用管理平台处于初步运行期，委托方对第三方机构的选择和使用仍缺少必要的参考标准，在绩效评价的过程中尚未形成管理监督第三方机构的统一规范。因此，完善第三方机构信用管理平台建设的步伐仍需加快。
尤其是对从事预算绩效评价评估审核类业务的第三方机构，更应在信用管理平台中进行严格的资质和工作质量的审核。将相应的业务标准和执业监督管理办法、实务操作规程嵌入信用管理平台，要求各第三方机构严格按照信用管理平台规定执行绩效评价评估工作，使委托方在绩效评价评估工作中更好地监管预算绩效管理相关业务，在信用管理平台中实现从业务的源头上进行穿透治理的监管目的。
信用管理平台应根据政府采购法律和政府购买服务的行政法规等相关规定，嵌入完善和细化的预算绩效管理服务采购制度和流程体系，从采购第三方服务的源头上建立起科学的治理机制，从制度方面实现对委托方的监管目的。
信用管理平台在嵌入相关配套制度的基础上，还应进一步完善行业协会监督管理办法与业务标准体系，定期对第三方机构内部业务质量进行监督检查，同时，要求第三方机构上传机构内部业务质量管理
办法、执业风险控制制度、企业执业标准体系，即将内部管控机制嵌入信用管理平台中。
只有将业务穿透、委托方穿透、承接方穿透嵌入平台管理，才能使信用管理平台真正发挥综合监管的作用。
（作者单位：大华会计师事务所、内蒙古泽信大华咨询管理有限公司）
（责任编辑：高歌）
